因此，从严格的意义上讲，该议定书仍然缺少一个有效的监督条约执行的机制。
（2）《立法法》第8条的中央立法保留事项范围。本文并非要否定平均值的立法方法，如在统一市场原则下有关调节市场经济方面立法，平均值立法或许是一种较优的方案。
地方政府既要发展经济又要稳定社会，如果手中只有与地方实际情况不一致甚至完全脱离当地实际需求的中央法规范，手中只有细化中央法规范的规定权，却没有足够的法规范创设权，那么违法行政等受人诟病的状况就不可避免。这一规定对于中西部地区交通流量小的高速公路来说，摩托车交通安全基本上可以得到保证，但在东部长三角、珠三角等地区，由于高速公路交通流量较大，摩托车在高速公路上行驶存在相当大的交通安全隐患。虽然不确定法律概念会带来不明确性，但它能够通过法解释方法涵摄最大范围的调整对象。国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可以外的许可设定权，留给了地方立法权。为此，立法者一方面要强化座谈会、论证会、听证会等立法资讯收集方式的实效性，另一方面还要充分利用互联网、人工智能和大数据等现代技术手段，提高立法信息的全面性、精准性。
其实，《土地管理法》可以先用几个条文搭建一个原则性框架，具体内容由地方立法机关加以具体化，这样可以确保地方国土管理部门有据可循。[6]江平等：《〈物权法〉的矛盾与冲突》，载《洪范评论》（第10辑），北京大学出版社2008年版，第42页。在对生育政策和生育法律双重调适的基础上，实现生育权的人口发展功能。
就生育权在中国宪法上的文义性规范基础而论。欧洲卷第430、481、586、655页。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化。从世界各国的经验上看，德国自2003年出台生育的相关政策以来，生育率明显提升。
[28]所谓生育权的规范再造，并不是提出一个新的权利概念，而是基于时代和实践的需求，针对生育权的碎片化状态进行权利的再识别以及规范再构造。[9]如果把生育权作为公民的一项基本权利，那么生育权及其实质内容，也即本文主张的生育政策中的恒量，是必须予以确认和弘扬的。
现代宪法理论认为，国家对人权的尊重与保障义务并不仅仅限于公民权利和政治权利，对于经济、社会和文化权利，国家也负有同样的义务。在该法总则中，应明确规定该法的立法目的和依据、生育权的基本内涵和构成要素、该法的基本原则、新发展阶段的人口发展战略以及人口发展工作的领导机关、主管部门和社会参与力量等。[14]借用宪法核的概念，对生育权的理解，至少应包括两个维度，即核和能。[9]孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》（欧洲卷），中国检察出版社2012年版，第180页。
《人口与计划生育法》第1条明确了立法目的，即为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。作为基本权利，公民具有对国家的主观请求权功能，不仅体现在尊重层面，也包括对权利保障及实现的请求。而在中国几千年来的文化体系中，家族的传承观念使得生育的行为和功能一直受到重视。[22]王锴：《婚姻、家庭的宪法保障——以我国宪法第49条为中心》，载《法学评论》2013年第2期，第5页。
但整体上看，该法并没有将生育权作为核心理念。[4]卓泽渊主编：《法理学》，法律出版社2000年版，第119页。
从体系论的视角，宪法价值与宪法规范浑然一体，宪法规范必然体现特定的宪法价值，宪法价值也一定通过规范的形态作为载体。[25]同前注[22]，王锴文，第8页。
以上表明，不论是一般意义上人们对生育的理解，还是法律的规定，育都是生育权不可或缺的内容。1980年9月25日《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》提出提倡一对夫妇只生育一个孩子及其补充政策。参见前注[9]，孙谦、韩大元文，亚洲卷第460页。生育自由和生育平等，属于生育权的核，生育权的能的发挥需要一定的经济社会甚至文化条件，而我国宪法上的社会权发挥体系性功能可以为生育权的实现提供条件和保障。通过生育权的规范再造，可在人口政策、人口法治以及人口发展等方面产生特定的法政策功能。因此，即便通过修改，把生育权作为该法的核心理念，也可能无法完全发挥生育权的功能。
为此，可以用恒量和变量的概念来诠释生育政策及其调整。[15]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——一种规范宪法学的前言》，法律出版社2001年版，第4页以下。
[16]因此，生育权中的生育价值和生育行为与中国宪法上特定的文化价值具有高度的耦合性。经验表明，政策确定的目标需要通过时间、金钱和基础设施三个方面的政策措施来实现，与此同时，各个政策领域加以配合，形成政策合力。
其三，生育权与受教育权。[3]张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年版，第115页。
[32]同前注[16]，葛剑雄文，第452页。[11]参见王淑娟：《论〈人口与计划生育法〉中公民的权利与义务》，载《人口研究》2003年第2期，第77页。二是何时生，在符合一国或地区合法生育年龄规定的前提下，这也是公民的自我决定。应当改变对生育权碎片化的认知，绕开是否入宪的争论，为之寻求根本法上的依据，在此基础上，进行体系性诠释与建构。
在该阶段，基于人口形势的不断变化，从侧重保护生育到逐步提出节育主张。进入新时代，民族复兴成为国家发展的最终的价值表达，并通过2018年修宪予以明确规定。
[34]余叔通、文嘉主编：《新汉英法学辞典》，法律出版社1998年版，第698页。[48]国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》，载《人口研究》2007年第1期，第7页。
即便在当前计划生育继续作为基本国策的背景下，也仍然有其特定价值。四、生育权的法政策功能 作为恒量的生育权对生育政策的实质性调整使其更具适应性的功能。
而面对当前人口出生率持续下降的基本情势，只有不断促进人口的有效增长才能与社会发展相适应。[47]人的全面发展是社会文明进步的要求，是经济发展的目的。第四，该法在框架结构设计上大体可包括总则、人口规模与发展、人口质量与发展、人口结构与发展、法律责任等章。育是完整意义上完成出生行为的重要环节，虽然主要由家庭完成，但明显受到各种外界因素的影响。
对生育权的界定，既要以对个体的生育权的尊重和保障为前提，也要充分考虑生育权实现的条件，包括国别、经济社会发展、不同族群、群体的人的不同观念。[5]参见[德]格奥尔格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第74页以下。
所谓直接功能，是指通过生育权的提倡，特别是生育自由作为生育权的核的权利理念的传输，通过生育权的能的强调，特别是强调生和育的统一，生育权的核能综合发挥效果，提高人口生育率与人口素质，从而为人口发展提供基础性支撑。四是如何育，即养育的具体方式和程度，也属公民的自主行为。
依公民与国家的地位及其关系理论，[5]既有公民对国家的消极地位而形成的生育自由，也有公民对国家的积极地位而形成的因生育而受益。[46]《习近平对人口与计划生育工作作出重要指示强调推动计划生育基本国策贯彻落实促进人口长期均衡发展与家庭和谐幸福》，载共产党员网：http://news. 12371. cn/2016/05/18/ARTI1463569857782101. shtml, 2022年11月22日访问。
